تغييرات مفهومی "منافع ملی"، "حاکميت ملی" و "امنيت ملی" در عصر جهانی شدن(1)

حسن شريعتمداری

مقدمه و تعاريف
«منافع ملی»، در شکلی که امروزه در جهان مطرح است، از مفاهيمی است که همزمان با بهوجود آمدن «دولت ـ ملت»های مدرن و ناسيوناليسم اروپايی، پا به عرصۀ وجود گذاشته است.
«ملت» يک مفهوم اعتباری است که دولت (State) نماينده و کارگزار او در ادارۀ داخلی و در صحنۀ بينالمللی است. دولت وظايف گوناگون و متنوعی برعهده دارد. قضاوت عمومی مردم نسبت به انجام اين وظايف در نهايت، شاخص درجۀ موفقيت يک دولت و شاخص مقبوليت يک نظام سياسی است. شاخص تأمين منافع ملی نيز چيزی جز افزدودن به شاخص مقبوليت يک نظام سياسی که نمايانگر رضايت مردم از آن در ايجاد و پاسداری از امنيت عمومی، افزدون به رفاه اجتماعی و ثروت ملی و تأمين بهداشت حقوق شهروندی و دموکراسی در اجتماع است نمیباشد.
حکومتی مبتنی بر دموکراسی و حقوق بشر را که موفق به جلب رضايت عمومی در سایۀ تأمين منافع ملی باشد حکومت نيک (Good Goverm) میخوانند. در يک کلام، تأمين، حفظ، استمرار و افزايش صلح، امنيت، توسعۀ اقتصادی، پويايی فرهنگی، علمی و اجتماعی و عدالت قانونی در سطح داخلی و استمرار و تأمين امنيت و صلح و پاسداری از يکپارچگی جغرافيايی و تحصيل ثروت و منافع مادی در صحنۀ بينالمللی، اهداف عمده و بلافاصلۀ يک نظام سياسی برای تحقق منافع ملی است.
برای تحقق اهداف فوق، هر نظام سياسی برحسب موقعيت تاريخی و جغرافيايی و امکانات مادی و معنوی کشور خود، بايد در صدد برخورداری بهينه از امکانات زير باشد:
۱. امکانات نظامی کافی و متناسب با موقعيت و اهداف ملی.
۲. دستگاه اطلاعاتی و امنيتی کارآ.
۳. تأمين و انباشت ثروت ملی از طريق رشد اقتصادی پايا.
۴. امنيت مستمر داخلی و خارجی.
۵. نيروی انسانی ماهر و سيستم آموزشی متناسب.
۶. غنای فرهنگ ملی و روزآمد کردن آن در تطبيق با فرهنگ جهانی.
۷. توان تحقيقاتی و دانش فنی.
معمولاً از نيروی نظامی و قدرت اقتصادی بهعنوان قدرت سختافزاری (Hard power) و از نيروی انسانی، فرهنگ، علم، دانش و تحقيقات بهعنوان قدرت نرمافزاری (Soft power) ياد میشود.
بنابه تعريف، دولتِ برخوردار از حق حاکميت ملی دولتی است که حق انحصاری و توان عملی اِعمال ارادۀ ملی را در داخل مرزهای جغرافيايی خود و بهتبع آن، نمايندگی اين ارادۀ ملی را در صحنۀ بينالمللی داشته باشد.
حاکميت ملی (Sovereignty) همانطورکه از تعريف برمیآيد، دو وجه داخلی و خارجی دارد.
شرط اصلی اِعمال حاکميت ملی استمرار يکپارچگی واحد جغرافيايی است. يکی از وظايف اصلی هر حکومتی حفظ يکپارچگی کشور جهت اعمال کامل حاکميت ملی است و بنابراين، برای حفظ اين يکپارچگی، تأمين امنيت ملی در داخل مرزهای جغرافيايی و در صحنۀ بينالمللی، به وظيفۀ اصلی هر حکومتی تبديل میشود.
در همينجا، بايد متذکر شد که در «دولت ـ ملت» مدرن، امنيت حداکثری با درجۀ مقبوليت حداکثری هر حکومت در صحنۀ داخلی و بالتبع شايستگی مشروع (Legitim) در صحنۀ بينالمللی حاصل میگردد. حکومتهای مبتنی بر دموکراسی، بهطور معمول، از مقبوليت مستمر در صحنۀ داخلی برخوردارند و در صحنۀ بينالمللی، کارگزارانِ شايستهتری میباشند.
امنيت ملی برحسب عواملی که در افزايش يا کاهش آن تاثيرگذارند، بررسی میشود.
پارهای از عوامل عواملی هستند که در اثر اتفاقات جهانی و فرامنطقهای يا بر اثر حوادث طبيعی، در امنيت ملی مؤثرند. اين دسته از عوامل را عوامل فراگير يا غيرِمستقيم مؤثر در امنيت ملی مینامند.
مثلاً کشف يک سلاح جديد مانند بمب اتم در اثناءِ جنگ جهانی دوم و ساخت آن توسط آمريکا و استفاده از آن در هيروشيما، وضعيتی تعيينکننده در جنگ داشت و وضعيت استراتژيک جديدی را به دنيا حاکم کرد که حاصل آن وضعيت امنيتی جديدی بود که پس از جنگ مشاهده شد، يا وقوع انقلاب اکتبر ۱۹۱۷ در شوروی. همۀ اين حوادث خارج از کنترل بسياری از حکومتها بود، ولی در وضعيت امنيتی آنها اثری فاحش داشت.
دستۀ ديگر از عوامل ناشی از وضعيت جغرافيايی، سابقۀ تاريخی، تعداد و بافت و ترکيب جمعيتی، ثروت يا فقر طبيعیِ واحدِ جغرافيايی و از اين قبيل است که تغيير آنها در زمان محدود و معينی، بهسختی ممکن يا ممتنع است. اين دسته از عوامل را عوامل پايا يا عوامل ديرپا مینامند.
دستۀ سوم از عوامل مؤثر در امنيت ملی عواملی هستند که با مديريت کلان و بهينۀ دولت و با روشهای علمی و متديک، قابل تعديل و در نتيجه، موجب ارتقاءِ امنيت ملی میباشند؛ مانند افزايش اشتغال، ايجاد تعادل سنّی، ايجاد رفاه، حکومت قانون، امنيت اقتصادی و در بُعد خارجی، برقراری صلح، حُسن رابطه و همکاری با همسايگان، افزايش توان اقتصادی و نظامی در صحنۀ بينالمللی. اين عوامل را عوامل بلاواسطه يا مستقيم اثرگذار در امنيت ملی میخوانيم.
در وجه مستقيم عملی، اِعمال قدرت قانونی، جلوگيری از هرج و مرج و بیقانونی و ترور و خرابکاری و قهر و خشونت در داخل، و تأمين صلح و امنيت و جلوگيری از جنگ و تهاجم ديگران در وجه خارجی، بزرگترين شرط تأمين امنيت ملی هر کشور و دغدغۀ دائمی هر حکومت باتدبيری است.
برحسب نوع نگرش انديشمندان به موضوع سياست بينالمللی، مکاتب مختلفی شکل گرفته است.
مکتبی که در عمل، در شروع تولد «دولت ـ ملت»ها و ناسيوناليسم، راهنمای عمل ديپلماتها و سياستمداران در صحنۀ سياست خارجی بود، رئال پوليتيک و اصول ناشی از آن بود. اين مکتب بعدها و بهخصوص پس از جنگ جهانی دوم، مورد ترديد و بازبينی قرار گرفت و رئال پوليتيکِ نو جای آن را گرفت. در ديد مکتب رئال پوليتيک، صحنۀ بينالمللی صحنۀ رقابت بدون قانون و مبتنی بر قدرت بازيگران سياسی است که هرکدام میکوشند حداکثر امتياز و امنيت را برای کشور خويش بهدست آورند. پشتوانۀ اِعمال اين رقابتها نيروی نظامی و قدرت اقتصادی و توان اطلاعاتی و کارايی ديپلماتيک هر کشور است. اصل در صحنۀ بينالمللی، بدبينی نسبتبه فعاليتهای ديگران و مراقبت دائم صحنۀ رقابت و اعمال ديگران است. در صحنۀ فعاليتهای سياسی پس از جنگ جهانی دوم، بهتدريج با افزايش همکاری ملل برای حفظ صلح و امنيت و گسترش قراردادهای تجاری دو و چندجانبه بين کشورهای مختلف و مراودات فرهنگی و علمی، استفاده از قدرت نرمافزاری در کنار قدرت سختافزاری و قدرت رسانهای و تبليغاتی مورد توجه قرار گرفت. رئال پوليتيک نو مولود تجديدنظر در اصول رئال پوليتيک است، ولی با تکيه بر نوعی همکاری و تعاون بينالمللی، کماکان جوّ غالب روحیۀ بدبينی و عدم اعتماد و رقابت متکی به قدرت بر آن حاکم است. ولی ديگر صحبت از فضای هابزی و حکومت جنگل و وضع طبيعی (State The Nature) در آن نيست. بهخصوص با تقسيم دنيا به دو بلوک شرق و غرب، رقابتها بيشتر بلوکی شده و در درون هر بلوک، آميزهای از رقابت و همکاری بر اساس وجود دشمن مشترک بهچشم میخورد.
از ابتدا، در مقابل مکتب رئال پوليتيک، مکتب معتقد به دخالت عنصر اخلاقی در سياست وجود داشت. برحسب عقيدۀ اين مکتب، پايبندی به ارزشهای اخلاقی و انسانی امری فراملی است و ارزشهای اخلاقی و انسانی يونيورسال میباشند و با تقسيم دنيا به کشورها، از بين نمیرود تا محيط جهانی عاری از آنها باشد. پس از جنگ جهانی دوم و شکست ناسيوناليسم افراطی، جنبشهای صلحطلبی پاگرفتند. تأسيس سازمان ملل بهعنوان نهادی فراملی که حاصل تصميم جمعی کشورها برای حفظ صلح و امنيت جهانی بود، تلاش برای صلح و امنيت را وظيفۀ مشترک همۀ کشورهای عضو تعريف کرد. تنظيم «کنوانسيون جهانی حقوق بشر» در سال ۱۹۴۸ و ميثاقهای بعدی ضميمۀ آن حقوق انسان را يک مقولۀ جهانی دانست، ولی چون در صحنۀ بينالملل امکان ضمانت اجرايی برای پاسداری آن قابل تحقق نبود، بهصورت يک وظيفۀ اخلاقی در دستور کار سياستمداران در صحنۀ داخلی کشورهایشان و در عرصۀ بينالمللی قرار گرفت. اين خود يک پيروزی مکتب اخلاقی بود، هرچند مادامی که کشورهای مختلف وجود دارند، حقوق شهروندی ضمانت اجرايی داشته و حقوق بشر در عرصۀ بينالملل ضمانت اجرايی قوی نخواهد داشت، ولی در اثر ارتقاءِ فرهنگ بشری و تلاشهای جمعی و نظارتی گروههای حقوق بشر و سازمان ملل، امروزه، حقوق بشر و لزوم پايبندی به آن در عرف بينالمللی بهقدری جا افتاده است که تخطی از آن، حتی در پارهای از موارد مانند نسلکشی و جنايت عليه بشريت، میتواند مجوز نقض حاکميت ملی يک کشور و باعث اِعمال قهر عليه حاکمان آن باشد. امروز، در اغلب کشورهای پيشرفته (حداقل بهطور نيمهنظری)، قوانين حقوق بشر مقدم بر قوانين داخلی کشورها بهشمار میآيد و قانونگزاران در وضع قوانين بايد آن را در نظر بگيرند. در صحنۀ بينالمللی نيز اين مقوله روز به روز قویتر شده و قابل چشمپوشی نيست. امروز، آميزهای از رئال پوليتيکِ نو و مکتب اخلاقی حاکم بر پارادايم رفتاری کنشگران سياسی در صحنۀ بينالمللی است. در صحنۀ بينالمللی، دموکراسیها در مقولۀ امنيت، اعتماد نسبتاً قابل توجهی بههم نشان میدهند و در مقولۀ امتيازات اقتصادی آميزهای از رقابت و همکاری رفتار آنان را شکل میدهد. ولی کشورهای ديکتاتوری روز به روز اطمينان به نفس خود را بيشتر از دست میدهند و بيشتر به رفتار يکديگر و دموکراسیهای بزرگ مظنون میشوند. در بين کنشگران سياسی، آنان که خود به توطئهگری مشغولاند، تئوری توطئه تئوری غالب در سياستورزی آنان است.
بهطورکلی میتوان گفت که سياستمداران روز به روز بيشتر مجبور به تجديدنظر در نظرات سنتی و محافظهکارانۀ خود میشوند و بهعلاوه در جهان مرتبط بههم امروز هزاران گروه اجتماعی فارغ از مرزهای جغرافيايی مانند طرفداران حقوق بشر، محيط زيست، مبارزه با بيماریهای گوناگون، اقليتهای قومی، اديان مختلف که اجباری به پذيرش قواعد تنگ و رقابتآميز سياستمداران ندارند شبکههای پرقدرتی ايجاد کردهاند که اثر آنها در سياست انکارناپذير است و روز به روز رو به فزونی است. بنابراين، امروز در کنار قوای مسلح برای حفظ امنيت، دارا بودن توان اقتصادی برای گسترش همکاری تجاری با ديگران و استفاده از قدرت نرمافزاری مانند تبادلات فرهنگی و علمی و رسانهای برای تفهيم و تفاهم متقابل، اگر نگوييم بهتر از داشتن توان نظامی است، حداقل بهاندازۀ آن در حفظ و ارتقاءِ امنيت ملی و کسب منافع ملی مهم میباشد. امروزه، بدون وجود انگيزۀ قوی در سياستمداران برای حفظ و استمرار صلح و امنيت جهانی و گسترش همکاری بينالمللی، صلح و امنيت پايدار برای کسی وجود ندارد. بهعبارت ديگر، پديدۀ جهانی شدن ماکياوليسم، هابزيسم و مکاتب سرد سياسی را که به تفکيک سياست از اخلاق متکی بود، سخت به چالش کشيده است.
امنيت ملی میتواند بهوسيلۀ عوامل متعددی مورد تهديد قرار گيرد يا خطرات گوناگون در حوزۀ حفظ آن پديدار شوند. کشورهايی که بر وضع بیثبات داخلی خود بهوسيلۀ سرکوب و اختناق سرپوش میگذارند و در خارج از مرزها، با تکيه به قدرت ديگران، کمبود توانايیهای خود را جبران میکنند، با تغييرات ناگهانی عواملی خارج از حيطۀ پيشبينی يا مديريت آنان دچار ضربهپذيری میشوند. بهعنوان مثال، فروپاشی اتحاد جماهير شوروی سابق وضعيت جديدی پديد آورد. نظام بعثی عراق که در داخل، امنيت را با سرکوب و در محيط بينالمللی، با تکيه بر شوروی تأمين میکرد، يکباره خود را در وضعيتی جديد گرفتار ديد. خود از بين رفت و کشور عراق را به مخاطره افکند. يا امنيت سوريه دچار عدم موازنۀ جدی شد. بهعنوان مثالی ديگر از حوزۀ اقتصاد، بالا رفتن قيمت غلّه در سطح بينالمللی، حکومت مصر را دچار مشکل نايابی و گرانی نان کرد که غذای اکثريت مردم تهیدست آن است و از اين وضعيت، گروههای مخالف مانند اِخوانالمسلمين استفاده کردند و با دادن خدمات به محرومين، به افزايش محبوبيت خود در بين آنان پرداختند، زيرا اساس سياست حکومت مصر در داخل، استفاده از خشونت برای ايجاد امنيت و پوشش نارضايتی مردم است. تأمين امنيت داخلی براساس تأمين آزادی، حقوق بشر، رفاه اجتماعی و همکاری بينالمللی امنيت ملی را پاياتر نموده و آسيبپذيری آن را کم میکند. تجربه نشان داده است که دموکراسیها بهندرت به مرحلۀ جنگ باهم میرسند و کمتر دچار شورش و عدم ثبات و ناآرامی اجتماعی میشوند.
گسلهای اجتماعی در اثر تعميق يافتن شکافهای اجتماعی که در هر اجتماعی موجودند پديد میآيند و ظرفيت شورش و ناآرامی را در آن جامعه بهنحو بارزی افزايش میدهند. جامعۀ بسته و تحت فشار هميشه مستعد آن است که شکافهای اجتماعی در آن، به گسلهای عميق و مستعد ناآرامی و شورش تبديل شوند. پس يک دکترين سياست خارجی در جهان معاصر برای اينکه منافع ملی را در درازمدت تأمين نموده و امنيتی پايدار به وجود آورد، بايد مبتنی بر دادههای زير باشد:
۱. متکی به يک نظام داخلی مبتنی بر دموکراسی و حقوق بشر و حکومت قانون.
۲. متکی به جامعهای ساختارمند و مدنی.
۳. متکی به ملتی مرفه و اقتصادی توانا و پويا.
۴. دارای مسؤليتپذيری در قبال صلح جهانی و امنيت بينالمللی.
۵. خواهان تعالی همکاریهای بينالمللی و منطقهای.
۶. خواهان صلح و همکاری و همزيستی با همسايگان.
سياستهای خارجی برتریطلب (هيرارشيک) با دامن زدن به رقابت، دشمنی و عدم اعتماد ديگران، صلح و امنيت خود و ديگران را به خطر میاندازد. برعکس، سياست خارجی مبتنی بر موازنه و تعادل قوا با رقيبان و همسايگان و در عين حال گسترش همکاری و ايجاد منافع مشترک با آنان و حسن رابطه و همکاری با قدرتهای بزرگ جهانی و قبول مسؤليت و تلاش در گسترش صلح و امنيت، امنيت و صلح پايدارتری برای ملت خود به ارمغان خواهد آورد.