حکومت نامتمرکز (فدرال) و یکپارچگی ایران
کوروش اعتمادی
- ۱٫ پیشگفتار
اگر انسجام ملی تنها در فضایی از اعتماد نسبت به یکدیگر قابل تحقق باشد، و شکست آن به بقای استبداد لجام گسیختۀ اسلامیست ها در کشور منجر شود، آنگاه به نظر می رسد که «منشاء» پراکندگی در بین گروه بندی های سیاسی کشورمان را باید قبل از هر چیز در میان آن دسته از نیروهای سیاسی یافت که خود را متعلق به «گروهای قومی» می شمارند. آنها نیروها و تشکل های سیاسی دیگر را، که بیشتر بر خواست های جامعهء شهروندی تأکید می ورزند، «مرکز نشین» و «بی اعتنا» می خوانند؛ بی اعتنا به محرومیت های دردناک شهروندانِ قومی کشورمان که هرگز در طول تاریخ از شرایط زندگی شایسته انسان است برخوردار نبوده اند. اما، در واقع، اگر با اینگونه نگاه به سرزمین مان بنگریم، آنگاه یکپارچه ماندن ایران در افق های دور دست امری ناممکن می نماید؛ و از جمله نتایج بارز این واقعیت دردناک، بازداشتن کشور و مردم از پیشروی به سوی تبدیل شدن به جامعه و ملّتی متحد خواهد بود.
اما، همچنین، بنظر می رسد که «علت» بروز این وضعیت، که با «منشاء» آن فرق دارد، ابهامات و سوء تعبیرهای بی ریشه در عرصهء علوم نظری و تجارب بشری است، پیرامون برخی از «مفاهیم» و «روابط» سیاسی. و تنها با دوری از این ابهامات، و از طریق ابراز نظرهائی استوار بر دانش علمی و با صراحت کلام است که فضای حُسن تفاهمی پدید می آید که پیش از هر چیز زمینه ساز آشتی ملی در گستره ای وسیع و پیشبرد مبارزه ای جانانه و مؤثر علیه رژیمی مذهبی است که جان و مال مردم را در چنگال های خونین خود اسیر کرده است.
از جمله ادراکات ناصحیحی که برخی از نُخبگان جامعۀ سیاسی در طرح و بیان مفاهیم و مقولات معین سیاسی خود مطرح می سازند به برداشتی ناروا در مورد مفهوم «حکومت نامتمرکز» (یا «فدرال») مربوط می شود. فدرالیسم، یا سیستم حکومت نامتمرکز، از سوی برخی کنشگران جامعهء سیاسی ایران، نظام مطرود و تقبیح شده ای است که، بی اقامهء هرگونه استدلال و منطق، معادل زمینه سازی برای تجزیۀ کشور گرفته می شود. بنظر می رسد که این کنشگران به تجارب دیگر ملل جهان در این راستا کمتر می اندیشند و در نمی یابند که «حق حاکمیت ملی» و «پایدار ماندن یکپارچگی کشور»ها تنها با تقسیم عادلانۀ قدرت سیاسی مابین شهروندان ساکن مناطق مختلف کشور قابل حصول است.
من در اینجا قصد ندارم که، در رابطه با محتوای حکومت نامتمرکز، الگو برداری های همسانی از آنچه که در جهان پیرامون ما تجربه شده است را ارائه دهم؛ چرا که جامعهء شهروندی ایران، با توجه به چندگانگی فرهنگی خود، دارای ویژگی های خاصی است که بالطبع لازم است، در راستای برپایی حاکمیتی نامتمرکز، برای آنها تدابیری متناسب و منطبق بر واقعیت های این سرزمین اندیشید. امّا، در عین حال، تجارب بشری و جهانی در این راستا، می توانند الگوهای راهنمایی ارزشمند بشمار آیند که در عرصه های معینی راهگشای استقرار عدالت اجتماعی بر بستر حقوق شهروندی، حفظ یکپارچگی ایران و اتحاد آحاد شهروندان کشورمان راهگشای کار باشند.
- مفهوم فدرالیسم و وظایف دولت فدرال مرکزی
در جوامعی که شهروندان شان در تنوع فرهنگی بسر می برند، حکومت فدرال، یا حکومت نامتمرکز، از جمله دستاوردهای ارزشمند جهان بشری است که در تدبیر برپایی نظم اداری سیاسی عادلانه بسیار مورد توّجه است. بطوری که می توان به جرأت گفت که ضامن اصلی حفظ یکپارچگی ملّی در هر جامعۀ واجد تنوع فرهنگی، وجود «حاکمیت نامتمرکز»ی است که در مقابل قانون و در راستای ادارۀ امور سیاسی، اقتصادی و فرهنگی منطقه ای، برای همۀ گروه بندی های اجتماعی حقوقی برابر قائل است؛ حقوقی که در قالب های تئوریک و عملی رضایت و منافع سیاسی و اجتماعی عموم را جلب می کنند، بی آنکه در نظر گیرند که چه کسی به کدام گروه اجتماعی، قومی، مذهبی و جنسیتی متعلق است.
فدرالیسم، یا سیستم حکومت نامتمرکز، نظم و ساختار سیاسی قانونمندی است بر اساس «تقسیم عادلانۀ قدرت» که محوریت مرکزی اش «دولتِ فدرال مرکزی» است که بر اساس قانون در حوزه های گوناگونِ سیاسی، نظامی و اقتصادی مسئولیت های معینی را دارا می باشد.
همهء دولت های فدرال مرکزی در جهان، بر پایۀ قوانین و مصوبات پارلمانی کشورهای مطبوع خود، نقش اصلی را در حوزۀ کنترل و فرماندهی ارتش و پاسداری از مرزهای ملی کشور بعهده دارند و در تعیین خطوط سیاست خارجی کشور نیز نقش اصلی را بازی می کنند. وجود ارتشی واحد برای حفظ تمامیت ارضی کشور و حفاظت از مرزهای ملی، و نیز وجود سیاست خارجی واحد، از بارزترین وظایف و ویژگی های سیاسی هر دولت فدرال مرکزی محسوب می شوند. همچنین پذیرفته شده است که در هر نظام فدرالی، یک بانک مرکزی مستقل از دولت فدرال مرکزی بوجود می آید که وظیفه دارد بر حجم و ارزش پول واحد کشور نظارت مستقیم داشته باشد و، از طریق برقراری توازن بهره بانکی با تولید ناخالص ملی، از بروز بحران های ادواری مالی و اقتصادی در کشور جلوگیری کند. بر این اساس، در هر نظام سیاسی فدرالی، علیرغم تقسیم منطقه ای قدرت سیاسی، واحد پول مشترکی وجود دارد که نظام پولی را در نظمی مستحکم از دچار شدن به بحران های ادواری مالی باز می دارد.
از جمله وظایف دیگر دولت فدرال مرکزی، از طریق مراکز آموزشی و فرهنگی آن، ایجاد و تقویت زبان واحد آموزشی و اداری در کشور است تا مکاتبات و مراوده های سازمان های اداری، سیاسی و تحصیلی در مطلوب ترین شکل ممکن انجام گیرد؛ چرا که بدون وجود یک زبان واحد اداری، انجام وظایف دستگاه بورکراتیک حکومتی در سرتاسر کشور مختل خواهد شد. همچنین، بدون بهره جستن از یک زبان واحد اداری، همکاری بانک مرکزی کشور با بانک های مرکزی استان ها برای حل معضلات اداری و بحران های مالی، غیر ممکن است. زبان واحد اداری تنها راه حلی است که سیستم اداری در یک حکومت فدرال بتواند به مدد آن بسهولت بر مشکلات فائق آید و مانع آن شود که نظم اداری و امور سیاسی دستخوش اختلال گردد.
- فدرالیسم در تقسمیات سیاسی، فرهنگی و آموزشی
همانطور که اشاره شد از ویژگی های بارز هر نظام سیاسی فدرالی؛ تقسیم قدرت سیاسی در عرصه های معینی در چارچوب قانون، بین دولت فدرال مرکزی و مناطق یا ایالات و یا استان های کشور و دیگر واحدهای کوچک تر زندگی اجتماعی در کشور می باشند (نوع و زبان بکار رفته برای تقسیمات کشوری را قانون اساسی معین می سازد). بالطبع تقسیم قدرت و یا واگذاری مسئولیت ها به شهروندان در اقصی نقاط کشور بر اساس شایسته سالاری، توانمندی ها و ابتکارات هوشمندانه انجام می گیرد و نه بر اساس تعلقات قومی، زبانی و فرهنگی آنها که اکنون، در عصر جهانی شدن ارتباطات و تحرک جمعیت ها رفته رفته از اهمیت سیاسی آنها کاسته می شود.
در سراسر پهنهء ایران و طی قرن های متوالی، روند ادغام قومی ترکیب پیچیده ای از ساختارهای جمعیتی را در واحدهای زندگی اجتماعی، اعم از محدوده های استانی گرفته تا شهر و روستا، پدید آورده است. این تداخل قومی را امروز می توانیم در سطوح مختلف در مراکز آموزشی و تحصیلی و در تقسیمات جغرافیایی کشور مشاهده کرد بطوری که بنظر نمی رسد امروز دیگر کسی مدعی باشد که هر استان کشور به لحاظ ترکیب جمعیتی متعلق به یک گروه قومی خاص است که از حیث زبان، فرهنگ و دین همگن و یکپارچه میباشند. پس از قرن ها نقل و انتقال شهروندان کشورمان به مناطق دیگر جغرافیای ایران و وصلت های غیر نسبی، ترکیبی مختلط از ساختار جمعیت در سرتاسر کشور پدید آمده است و میلیون ها شهروند ایرانی در مناطق زندگی خود، شهروندانِ غیر بومی محسوب می شوند.
به یاد می آورم که همیشه این موضوع تأکید شده است که پیش از نیمی از جمعیت پایتخت کشورمان متشکل از هموطنان ترک زبانی است که برای کسب و معیشت بهتر طی مدت زمانی طولانی به تهران و یا دیگر استان های کشورمان نقل مکان کرده اند؛ و اکنون همگان بر این واقعیت اذعان دارند که همشهریان ترک زبان ما، بخصوص در امور سیاست و تجارت، نسبت به دیگر اقوام ایرانی دست بالا را دارند و امروزه بیشتر مراکز تجاری کشور در استان های بزرگ ایران تحت اداره و کنترل آنها است. همین تغییرات پیچیده در ترکیب جمعیت شامل دیگر اقوام و استان های کشور نیز می شود. باشند.
حال، با توجه به چنین تغییراتی در ترکیب جمعیت، چگونه ممکن است مدعی شد که حکومت کشور باید تنها متعلق به مردمانی باشد که «فارس زبان» هستند و مدیریت سیاسی و اداری کشور را بعهده می گیرند؟ یا، در عرصۀ آموزشی، چگونه می توان گفت که چون تهران، پایتخت و مرکز تجمع گروه فارس زبانان است، همهء امکانات موجود در این شهر، اعم از تحصیلی، فرهنگی و در نهایت مدیریت سیاسی، باید در اختیار آنها باشد؟ و، مثلاً، اگر کودکی از پدر و مادری ترک زبان در پایتخت متولد شده و زبان مادری اش ترکی باشد، حق تحصیل به زبان ترکی را در مدرسه ای در پایتخت ندارد؟ و یا، در رابطه با انتخاب مدیریت سیاسی در پایتخت، اعلام کرد که چون تهران استان مرکزی است پس متعلق به فارس زبانان است و کسی جز فارس زبانان در این استان حق انتخاب شدن و گرفتن مسئولیت های سیاسی و اداری را ندارد؟
اگر بنا است که بسط و توسعهء برنامه های فرهنگی و آموزشی در استان های کشور و مراکز کوچک تر زندگی اجتماعی، بر پایۀ حقوق شهروندی تدوین و اجراء گردد، ضروری است که این کار منطبق بر ترکیب جمعیتی صورت گیرد که در محل مستقر است.
در واقع امروز این ترکیب پیچیدۀ فرهنگی، زبانی، قومی و مذهبی به وضوح در سراسر پهنهء ایران به چشم می خورد و تجربه می شود. و از این رو ناروا است اگر بر این سخن اصرار ورزیم که، بطور مثال، در خطهء آذربایجان ایران تنها شهروندان ترک زبان ساکن هستند و یا در سیستان و بلوچستان ایران ترکیب جمعیت تنها مختص به بلوچ ها می باشد.
امّا این سخن بدین معنا نیست که کودکان و نوجوانان متکلم به زبان های قومی مختلف ایرانی در مناطق مختلف کشور از حق آموزش و تحصیل به زبان مادری خود محروم شوند و، بالاجبار، دروس خود را فقط بزبان واحد کشور، یعنی زبان فارسی، فرا گیرند؛ زبانی که زبان مادری آنها محسوب نمی شود.
این، در واقع، وظیفۀ توأم دولت فدرال مرکزی و مدیریت سیاسی محلی است که، با در نظر گرفتن حضور دانش آموزانی که تعلقات زبانی متفاوت در حوزهء تحصیلی خود دارند، همهء امکانات آموزشی را فراهم آورند تا هر دانش آموزی امکان یابد دروس مدرسه ای خود را، علاوه زبان رسمی اداری کشور، بزبان مادری خود نیز آموزش ببیند. اگر چه این نظام آموزشی برای جامعه پر هزینه است امّا برای رعایت حقوق شهروندی، دولت فدرال مرکزی موظف است بخشی از بودجۀ عمومی را به آن دسته از نیازهای تحصیلی که یک جامعه چند فرهنگی بدان احتیاج دارد اختصاص دهد.
۴- چند فرهنگی، حق شهروندی، و تجارب نوین بشری
حق آن است که، برای یکبار هم شده، اندیشه های بغایت خطرناکی را که پدید آورندۀ تفکر و فرهنگ ناسیونالیسم ضد قومی از یکسو، و اندیشهأ ناظر بر ناسیونالیسم قوم گرا در کشورمان اند به کناری بگذاریم و بپذیریم که تقسیم قدرت، مسئولیت ها، امکانات، و ثروت در ایران باید در چارچوب یک نظام سیاسی غیرمتمرکز و عدالت پرور، و بر پایۀ شایسته سالاری، صورت گیرد و اجازه ندهیم که افکاری که زمینه ساز ستیز قومی در ایران خواهند بود، دامن گیر این کشور شوند.
همچنین، از آنجا که کشورمان امروز، به لحاظ ترکیب جمعیتی، دستخوش تغییرات و تحولات گسترده و پیچیده ای شده است، لازم است اجازه دهیم که در آینده، پس از کسب آزادی و رهایی از نظام مستبد مذهبی حاکم، نظامی آموزشیی در کشورمان برپا گردد که همۀ فرزندان این آب و خاک در اقصی نقاط کشور امکان یابند تا بر پایۀ علایق و تعلقات زبانی خود به تحصیل و کسب دانش بپردازند.
موضوع «چند فرهنگی» شدن جوامع امروز بشری فقط متخص به ایران و دیگر کشورهای همسان ایران نیست. در پی تحول انقلابی وسائل ارتباط جمعی و سهولت نقل و انتقال شهروندان کشورهای مختلف به اقصی نقاط جهان، موضوع چند فرهنگی شدن بیشتر جوامع بشری امری است معمول و جهانی. امروز کاملاً مشهود است ترکیب جمعیت در مدارس بسیاری از کشورها، و بویژه در دمکراسی های پیشرفته، بسیار متنوع و ناهمگون است. از این رو نظام آموزشی این کشورها، که بر پایۀ حقوق برابر شهروندی اداره می شود، تسهیلات وسیع و گسترده ای را برای حل معضل آموزشی مدارس چند فرهنگی و چند زبانی تدارک دیده اند ودر آنها هر کودکی امکان آن را دارد که، در کنار تحصیل بزبان رسمی رایج در کشور میزبان، بزبان مادری خویش نیز موضوعاتِ دروس اصلی را فرا گیرد.
در همین رابطه است که دولت های مرکزی بودجه و هزینۀ هنگفتی را جهت اجرای پروژه های حق تحصیل بزبان مادری برای کودکانی که تعلقات دیگر فرهنگی و زبانی دارند فراهم کرده اند. بدین طریق کودکان غیر بومی این امکان را دارند تا هم بزبان رسمی کشور میزبان تحصیل کنند و هم بزبان مادری خود. این حقوق و تسهیلات صرفاً مختص و محدود به محیط های آموزشی نیز نمی شود بلکه شامل دیگر فعالیت های اجتماعی و فرهنگی شهروندان جدید کشور میزبان که بتازگی به کشور ثالث خود نقل و مکان کرده اند می باشند. این گروه ها حتی دارای رسانه های ارتباط جمعی، اعم از رادیو و تلویزیون و روزنامه های بیشمار، بزبان مادری خود می باشند؛ رسانه هائی که قادرند برای زنده نگاه داشتن هویت قومی و ملی خود فعالیت های کارساز و مؤثری را پیش برند.
در ابعاد سیاسی هم این گونه جمعیت ها این حق را دارا می باشند که تشکل های مدنی و سیاسی خود را داشته و در حوزه های اجتماعی و سیاسی بر جامعه تأثرگذار باشند.
پس، در رابطه با برقراری نظم نوین و انسانی در جوامعی که به لحاظ فرهنگی، دینی، زبانی همگن و همسان نیستند، تجارب بشری ارزشمندی وجود دارد که با بکار بستن بخشی از این تجارب در جامعۀ چند فرهنگی خود، قادر خواهیم شد تا ساختار نظام اجتماعی ویژه ای را برپا سازیم که ما را بسوی ملتی یکپارچه و متحد سوق دهد.
- نتایج
بر اساس نیازهائی که شرح آنها رفت، بنظر می رسد که متناسب ترین و دمکراتیک ترین شکل حاکمیت سیاسی در کشوری به وسعت ایران، با جمعیتی کثیر که تعلقات قومی، فرهنگی، زبانی و دینی کاملاً گوناگونی نسبت به یکدیگر دارند، نظام حکومتی نامتمرکز، و یا نوعی از فدرالیسم جغرافیایی / استانی، است؛ نظامی که حقوق شهروندی را محترم بشمارد و برای همهء شهروندان ایرانی که در جغرافیای ایران زندگی می کنند تسهیلاتی را فراهم آورد تا آنها، چه در عرصهء فرهنگی و چه در عرصهء سیاسی، از امکانات یکسانی برخوردار باشند.
به عبارت دیگر، با توجه به تداخل گروه بندی های اجتماعی و قومی در یکدیگر طی قرن های متمادی در کشورمان، امروز بسیار دشوار است که هویت شخصی افراد را در مناطق مختلف کشور بر اساس تعلقات قومی آنها شناسایی کرد. به همین دلیل، در یک فدرالیسم جغرافیایی /استانی، مدیران سیاسی هر منطقه با در نظر گرفتن کاردانی، عدالتجویی و توانمندی های شخصی شان، بر مسند ادارء امور برگمارده می شوند. در مقابل، هرگونه کوشش برای برقراری حکومت های قومی / زبانی تنها زمینه ساز بروز التهابات اجتماعی خواهند بود که نتایج سیاسی و اجتماعی آنها برای جامعه بسیار هولناک است.
همانطور که اشاره شد، حفظ یکپارچگی ایران و استحکام اتحاد ملی، در همۀ ابعاد زندگی اجتماعی، برقراری یک حکومت نامتمرکز (یا فدرال) جغرافیایی است که در ادارۀ امور کشور اعمال ارادۀ همگان را، آن هم بر پایۀ رعایت حقوق برابر شهروندی در مقابل قانون در همۀ سطوح امکان پذیر کند.
تقسیمات سیاسی ایالتی، منطقه ای، استانی، شهری و روستایی (یا هر ان اسم دیگری که در تقسیمات کشوری پذیرفته شوند) که بر اساس شایسته سالاری عمل می کند کلید مشکل گشای کشور ما است که در آن دولت فدرال مرکزی با مسئولیت های معین سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و نظامی خود، که قانون اساسی حدود آنها را معین کرده است، عمل می کند و استان های خودگردان کشور، در چارچوب قانون، مسئولیت های اداری منطقه ای را بعهده دارند.